市人大常委会城建环保工委

2017年4月26日

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

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根据《江门市制定地方性法规条例》及《江门市人大常委会2017年度立法计划》，市人大常委会城建环保工委负责《江门市城市市容和环境卫生管理条例（草案）》（以下简称“条例（草案）”）的一审前工作，对其必要性、合法性、可行性进行初步审查，现将初步审查意见报告如下：

我工委从去年开始就主动、提前介入，积极参加市住房城乡建设局、市法制局组织的调研活动，了解起草、审查过程遇到的问题和矛盾，并提出必要的意见和建议。今年4月5日收到市政府报送的条例（草案）后，随即广泛征求四市三区人大常委会，市直有关部门，部分市、区人大代表，偏远、经济欠发达镇政府，村（居）委会，一线作业人员意见，同时还征询了有关专家和省人大环资委的意见。4月12日至18日由常委会办公室领导带队，召集市直有关部门和蓬江江海两区有关方面座谈，赴恩平市良西镇、开平市、台山市汶村镇、鹤山市鹤城镇、新会区召开6场座谈会，近百人次参加。4月14日我工委会同市住房城乡建设局赴肇庆市交流学习。根据所了解情况，经研究，形成初步审查意见如下。

一、制定条例（草案）的必要性

我市近年来城市面貌和人居环境不断改善，尤其是创建国家文明城市，更是提升了江门城市形象和环境品质，完善了城市功能，营造了宜居宜业宜商的良好氛围。但是，在实践中，城市市容和环境卫生管理工作中遇到的诸多问题仍缺乏切实可行的长效机制，有的新问题开始显现。为此，通过立法推动改革创新，进一步明确各方职责，强化监督管理，厘清社会各方权利义务，构建良好社会风气，十分迫切必要。

二、制定条例（草案）的合法性

城市市容和环境卫生管理属城乡建设与管理范畴，符合《中华人民共和国立法法》第七十二条规定。本条例（草案）遵从不抵触上位法原则，依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律法规，结合我市实际，参照各地已经出台的地方法规编制，并按规定程序审查报送。本条例（草案）制定合法。

三、制定条例（草案）的可行性

近年来，我市城市市容和环境卫生如何更规范有效管理成为社会各界及人大代表关注的热点焦点，各级政府及有关部门特别是城市管理部门为此做了大量卓有成效工作和有益的探索，打下了立法的工作基础。市政府于2012年2月6日出台《江门市市区市容和环境卫生管理办法》，具体规定本市城市建成区（包括蓬江区、江海区、新会区）的市容和环境卫生管理行为，为立法奠定了制度基础。随着全市各地特别是基层、乡村创文创卫工作的展开深入，广大人民群众意识和素质的提高，追求美好生活的愿望更加强烈，为立法营造了群众基础。因此，就江门市城市市容和环境卫生管理制定地方性法规条件是充分的，本条例（草案）是可行的。

四、对修改完善条例（草案）的意见建议

（一）根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》、《中共广东省委、广东省人民政府关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的实施意见》的要求，我市要在2017年底前完成城市综合执法体制改革。这次改革的涉及范围广力度大，对市容环境卫生管理将有更加系统的要求，因此，本条例（草案）在后续审查修改过程中，要及时对接上级和我市改革的新情况新要求，科学确定城市综合执法体系，增强法规的可行性和稳定性。

（二）条例（草案）在国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和省政府规章《广东省城市市容和环境卫生管理规定》适用范围到建制镇的基础上，扩大至“本市行政区域内城市、镇的建成区和建成区以外实行城市化管理的区域”，而近年来国内其它地方出台的地方法规大部分不涉及县级人民政府所在地建制镇以下的区域，肇庆市2016年5月实施的法规适用范围则是限于地级市中心城区；我市广大基层尤其是偏远欠发达镇都在表达管理难执行难现状的同时，急切地期待通过立法充实其捉襟见肘的行政资源，增强其综合能力。建议结合城市管理标准、地方财力、群众生活水平和传统习俗，进一步研究确定条例（草案）的适用范围。

（三）应按照“问题导向”原则，进一步研究解决我市市容环境卫生管理中仍未持续有效控制的问题，明细农贸市场内及周边、机动车流动摊档、物业管理小区内执法以及当下新兴的共享单车摆放等方面的管理规定，使之更具针对性和可操作性。

（四）应重视研究总结细化基层一线在管理执法实践中探索的有效做法，多元化多途径解决发生在群众身边的苗头性倾向性问题，提升管理执法的效率，维护政府公信力。

（五）条例（草案）第五章内容规定均不涉及第七章法律责任追究，有些内容以行政规定规范即可，建议对第五章的条款压缩、整合或取消。

五、对部分条款的修改建议

（一）第七条第三款“鼓励单位和个人依法通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径维护其在市容环境卫生方面的合法权益。”改为“支持单位和个人依法通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径维护其在市容环境卫生方面的合法权益。”

（二）第九条第四款“投诉、举报人通过照相机、摄像机、电子眼、录音器材等技术设备采集的音像资料，经县级市容环境卫生行政主管部门审核，可以作为立案线索。”改为“投诉、举报人通过照相机、摄像机、电子眼、录音器材等技术设备采集的音像资料，县级市容环境卫生行政主管部门应进行审核并依法实施保全。”

（三）删除第十条第一款中“增强市民维护市容环境卫生的意识。”

（四）第十条第四款“鼓励公共场所和公共交通工具的管理人在广告设施、广告刊播介质或者其他适当位置刊播市容环境卫生公益广告。”改为“市容环境卫生主管部门应加强对公益广告设置、刊播的指导。”

（五）第十二条关于责任区划分，建议：区分“市容环境卫生责任区”、“市容责任区”和“环境卫生责任区”；责任主体分“产权人”、“管理人”和“使用人”三类；农贸市场作为公共开放空间有其特殊性，应专门规定农贸市场内及周边责任区划分。

（六）第十二条第二款第十四项“各类船舶由船舶管理人负责”改为“各类船舶由船舶所有人或经营人负责”。

（七）第十二条第四款“责任区跨区（县级市）的，由市市容环境卫生行政主管部门确定。责任区和责任人确定后，应当书面告知责任人。”改为“区（县级市）责任区范围有交叉有争议的，由市市容环境卫生行政主管部门确定。责任区和责任人确定后，由县级市容环境卫生主管部门书面告知责任人。”

（八）删除第十三条第二款“责任人可以自行履行责任区责任，也可以委托他人或者作业单位代为履行。”

（九）第十六条第五项“主次干道两侧和临街建筑物设置的遮阳（雨）篷应当符合城市容貌标准，与周边环境相协调，保持安全、整洁，不得妨碍交通。”改为“主次干道两侧和临街建筑物设置的遮阳（雨）篷应当符合城市容貌标准，与周边环境景观相协调，保持安全、整洁，不得妨碍交通。”

（十）第二十六条第一款“对擅自涂写、刻画、张贴的，市容环境卫生行政主管部门经过调查取证和甄别核实，作出处理决定后告知当事人在规定期限内接受处理。当事人逾期未按要求接受处理的，市容环境卫生行政主管部门以书面形式通知通讯企业中止服务”。建议二审时对该条款进行合法性审查。

（十一）第二十九条第三款中，“修理”改为“维修”。

（十二）第七章的法律责任中，对违反规定造成损失等不良后果的，除对责任人罚款外，还应责成恢复原貌、消除影响、赔偿损失。